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Beschlüsse der 2005

TOP: 5.1 Leitantrag zur Europäischen Gesundheitspolitik

Die Gesundheitsministerkonferenz hat einstimmig beschlossen:

Aktuelle Entwicklungen und Vorhaben auf Europäischer Ebene geben Anlass, die "Grundlinien einer europäischen Gesundheitspolitik: Die Position der Länder" (Beschluss der 75. GMK, 2002) aufzugreifen und weiter zu entwickeln. Die GMK wird weiterhin eine aktive Rolle im Gestaltungsprozess der europäischen Gesundheitspolitik einnehmen.

1. Europäische Rahmenbedingungen der Gesundheitspolitik und Wechselwirkungen mit anderen EU-Politiken

Die Gesundheitssysteme und die Gesundheitspolitiken der Mitgliedstaaten der Europäischen Union stehen unter dem zunehmenden Einfluss europäischer Politiken, insbesondere der Binnenmarktpolitik und der Lissabonner Strategie, sowie der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs. Darüber hinaus führt auch die Wirtschafts- und Währungsunion zu einem Konvergenzdruck auf die sozialen Sicherungssysteme als große Kostenblöcke in den Haushalten der Mitgliedstaaten.

  • Der Gesundheitspolitik muss im Rahmen der Fortschreibung der Lissabonner Strategie stärkere Bedeutung beigemessen werden. Die Kohärenz zwischen den drei Säulen der Lissabonner Strategie (wirtschaftliche, soziale und ökologische Zielsetzung) muss bei allen künftigen Prioritätensetzungen gewahrt bleiben. Die GMK teilt die Auffassung von EU-Kommissar Kyprianou, dass Gesundheitsausgaben nicht länger nur als Kostenfaktor zu sehen sind, sondern zunehmende Bedeutung für Beschäftigung und Wachstum in allen Mitgliedstaaten der Europäischen Union haben.
  • Die GMK unterstützt die Aussage der Kommission, dass der Bereich der Gesundheitsdienstleistungen ein fester Bestandteil des Europäischen Sozialmodells ist. Sie betont erneut, dass bei der voranschreitenden Verwirklichung des Binnenmarktes den Besonderheiten der Gesundheits- und Sozialschutzsysteme der Mitgliedstaaten Rechnung zu tragen ist.
  • Die GMK unterstreicht den Zusammenhang zwischen den Ressourcen für die sozialen Sicherungssysteme und deren Strukturqualität. Die GMK hielte es für falsch, wenn Mitgliedsstaaten im europäischen Raum sich Wettbewerbsvorteile verschaffen, indem sie die sozialen Sicherungssysteme unterfinanzieren. Eine solche Tendenz führte zu gesundheitlichen Disparitäten, die für Patientinnen und Patienten und für die nationalen Gesundheitssysteme nicht zu vertretende Folgen haben könnten.
  • Die GMK hält es für dringend erforderlich, dass sich die Folgenabschätzung europäischer Politiken deutlicher als bisher dem Bereich Gesundheit zuwendet. Sie unterstützt deshalb die Aussage von EU-Kommissar Kyprianou, die Folgenabschätzung europäischer Politiken explizit auch auf die Gesundheitsversorgungssysteme auszudehnen und begrüßt, dass die von der KOM am 15.06.2005 verabschiedeten Leitlinien zur Folgenabschätzung explizit auch den Gesundheitsbereich erfassen. Die GMK begrüßt deshalb auch, dass die EU-Verfassung sowohl in Art. II 95 (Grundrechts-Charta) als auch in Art. III 278 ausdrücklich feststellt, dass ein hohes Gesundheitsschutzniveau bei der Festlegung und Durchführung der Politik und Maßnahmen der Union in allen Bereichen sichergestellt werden soll und betont die Notwendigkeit, diese Verpflichtung konsequent umzusetzen.
  • Sie hält in Art. III 278 der EU-Verfassung vorgesehenen Kompetenzen, welche die Kommission in die Lage versetzen, die notwendigen Initiativen auf europäischer Ebene zu ergreifen, um den Herausforderungen im Bereich der Gesundheitspolitik angemessen zu begegnen, für ausreichend. Die GMK begrüßt die durch die Verfassung erfolgte Präzisierung, dass bei der Tätigkeit der Union die Verantwortung der Mitgliedsstaaten für ihre Gesundheitspolitiken gewahrt wird (Art. III 278 Abs. 7 Satz 2). Sie betont ihre Bereitschaft, den Austausch bewährter Verfahren in eigener gesundheitspolitischer Verantwortung durchzuführen und hält in diesem Rahmen die Offene Methode der Koordinierung für das adäquate Mittel.
  • Die GMK begrüßt die Absicht der Kommission, die Anwendung der Methode der offenen Koordinierung zu straffen und hinsichtlich der in den Sozialschutz einbezogenen Bereiche Gesundheitswesen und Altenpflege an den übergreifenden Zielen Zugang, Qualität und nachhaltige Finanzierung zu orientieren. Die GMK drückt ihre Erwartung aus, dass die angestrebte Rationalisierung und Vereinfachung der offenen Koordinierung im Bereich des Sozialschutzes umgesetzt wird. Bei der Einbeziehung in den Bereich Sozialschutz dürfen die Belange des Gesundheitswesens nicht vernachlässigt werden. Die Ausgestaltung der OMK muss auf allen Beratungsebenen in eigener gesundheitspolitischer Verantwortung erfolgen. Die GMK begrüßt, dass sich der Europäische Rat auf seiner Frühjahrstagung am 22./23.03.2005 zur Erneuerung der Lissabonner Strategie auf eine Verschlankung der Koordinierungsprozesse verständigt hat, um die Effizienz bei der Umsetzung und der Erreichung der Ziele zu erhöhen.

2. Auswirkungen der Binnenmarktstrategie der Europäischen Union auf die Gesundheitspolitik

a) Daseinsvorsorge

  • Die GMK erkennt die Bemühungen der Kommission an, im Spannungsfeld zwischen den Erfordernissen der Dienstleistungen von allgemeinem Interesse und den gemeinschaftlichen Binnenmarkt- und Wettbewerbsregeln auf eine weitere Klärung der Rechtslage und mehr Transparenz hinzuwirken.
  • Die GMK stellt fest , dass die Kommission im Weißbuch zur Daseinsvorsorge zu dem Ergebnis gekommen ist, dass der Vorteil einer horizontalen Rahmenregelung gegenüber einem sektorspezifischen Ansatz nicht aufgezeigt werden konnte. Sie lehnt auch für die Zukunft eine horizontale Regelung ab.
  • Die für das Gesundheitswesen zuständigen Ministerinnen und Minister, Senatorinnen und Senatoren der Länder unterstreichen die im Weißbuch zur Daseinsvorsorge getroffene Aussage, dass sich die Dienstleistungen im Bereich des Gesundheitswesens wesentlich von den übrigen Dienstleistungen von allgemeinem Interesse unterscheiden. Sie begrüßen deshalb, dass die Kommission für das Jahr 2005 eine eigene Mitteilung für den Bereich der Sozialdienstleistungen und Gesundheitsdienstleistungen angekündigt hat. Die GMK weist in diesem Zusammenhang darauf hin, dass die Verantwortung für die Ausgestaltung des Gesundheitswesens und der medizinischen Versorgung in den Kompetenzbereich der Mitgliedstaaten fällt. Die Träger der gesetzlichen Sozialversicherung sind keine Unternehmen im Sinne des EG-Wettbewerbsrechts.
  • Die GMK begrüßt den Ansatz der Kommission, wie er im Entscheidungsentwurf der Kommission vom 16.01.2004 über den Anwendungsbereich von Art. 86 EG-Vertrag zum Ausdruck kommt, die Finanzierung der Krankenhäuser unabhängig von Schwellenwerten mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar zu erklären und von der Notifizierungspflicht freizustellen. Allerdings sollte die Bereichsausnahme zum einen nicht nur auf Krankenhäuser beschränkt werden, sondern alle Einrichtungen umfassen, die gemeinwohlorientiert Sozial- und Gesundheitsdienstleistungen anbieten. Zum anderen sollte die Entscheidung so gefasst werden, dass die genannten Bereiche nicht nur von Schwellenwerten, sondern ohne weitere Bedingungen von der Notifizierungspflicht insgesamt ausgenommen werden.

b) Entwurf einer Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates über Dienstleistungen im Binnenmarkt - Dienstleistungsrichtlinie

Der vorliegende Vorschlag für eine Dienstleistungsrichtlinie geht in der nahezu unbegrenzten Anwendung auf den Gesundheits- und Sozialbereich zu weit. Die uneingeschränkte Anwendung des Herkunftslandsprinzips wird den spezifischen Gegebenheiten im Gesundheits- und Sozialwesen nicht gerecht; die Regelungen für die gesundheitliche Versorgung einschließlich der Qualitätsstandards sind ausschließlich von den Mitgliedstaaten zu erlassen und dürfen durch eine unbeschränkte Anwendung von Binnenmarktzielen nicht ausgehöhlt werden. Auch im Bereich der Niederlassung können die vorgesehenen Genehmigungsregelungen gerade auf die Sicherstellung einer qualitätsgesicherten, bedarfsgerechten und wirtschaftlichen Gesundheitsversorgung negative Auswirkungen haben.
Die GMK begrüßt daher die unter Bezugnahme auf das europäische Sozialmodell erfolgte Feststellung des Europäischen Rates am 22./23.03.05, dass die derzeitige Fassung des Richtlinienvorschlages nicht konsensfähig ist und daher geändert werden muss. Sie bittet die Kommission, die von den Ländern geäußerten Argumente aufzugreifen und den Geltungsbereich der Richtlinie einzuschränken und begrüßt die von der Kommission bekundete Bereitschaft, auf die auch vom Bundesrat geäußerten Kritikpunkte einzugehen.

Bei der auf dem Frühjahrsgipfel beschlossenen Überarbeitung der Dienstleistungsrichtlinie müssen aus Sicht der GMK folgende Punkte vordringlich beachtet werden:

  • Die GMK unterstützt grundsätzlich das mit der Dienstleistungsrichtlinie verfolgte Ansinnen der Kommission, die Niederlassungsfreiheit von Dienstleistungserbringern in den Mitgliedstaaten und für den freien Dienstleistungsverkehr zu erleichtern. Sie bekräftigt jedoch die vom Bundesrat wiederholt geäußerten Bedenken.
  • Der in der Richtlinie gewählte horizontale Ansatz reicht zu weit. Der Richtlinienvorschlag steht in einem engen fachlichen Zusammenhang mit anderen Bereichen wie der Anerkennung von Berufsqualifikationen, der Daseinsvorsorge und der Entsendung von Arbeitnehmern einschließlich Drittstaatsangehörigen. Ein praxisgerechtes Ineinandergreifen zusammenhängender Regelungen ist unabdingbar. Widersprüche und Unklarheiten über den Geltungsbereich von bestehenden und vorgesehenen Regelungen müssen ausgeräumt werden.
  • Die in den Mitgliedstaaten aus Gemeinwohlinteresse regulierten Systeme des Gesundheitswesens dürfen nicht durch rein binnenmarktorientierte Maßnahmen ausgehöhlt werden. Die unterschiedlichen Regelungen der Mitgliedstaaten beruhen auf deren vertraglich verankerten Zuständigkeiten für die Sozial- und Gesundheitspolitik (insbes. Art 152 EG-Vertrag), die auch nicht durch die Binnenmarktfreiheit infrage gestellt werden dürfen. Zur Steuerung des Gesundheitswesens gehören zur Sicherung des Gemeinwohls unabdingbar die Festlegung von Qualitätsstandards zum Schutz von Patientinnen und Patienten und mengenbezogene Zulassungsregelungen für Dienstleistungserbringer zur Sicherung der finanziellen Tragfähigkeit, die nicht durch die Anwendung des Herkunftslandprinzips und eingeschränkte Kontrollmöglichkeiten unterlaufen werden dürfen. Die GMK lehnt daher eine unbeschränkte Anwendung der Binnenmarktziele auf die Sozial- und Gesundheitspolitik ab.
  • Die GMK sieht bei den Gesundheitsdienstleistungen im Herkunftslandprinzip die besondere Gefahr eines Systemwettbewerbs nach unten, in welchem der Mitgliedstaat mit den geringsten Schutzbestimmungen und Qualitätsstandards als Herkunftsland gewählt wird. Außerdem würden sich gerade die besonders schutzwürdigen Empfänger sozialer und gesundheitlicher Dienstleistungen je nach dem Herkunftsland des Dienstleisters unterschiedlichen Rechtssystemen gegenübersehen.
  • Darüber hinaus befürchtet die GMK eine Inländer-Diskriminierung, insbesondere bezüglich der Sicherstellungspflichten. Sie hält es für nicht akzeptabel, wenn im Ausland niedergelassene Leistungserbringer nicht ganz dem deutschen Sozialgesetzbuch unterliegen würden, wenn sie in Deutschland Leistungen erbringen und diese mit der gesetzlichen Krankenkasse abrechnen wollen oder wenn im deutschen Vergütungssystem der Pflegeversicherung das Vergütungsrecht anderer Mitgliedstaaten gelten würde. Ein fairer Wettbewerb kann nur stattfinden, wenn innerhalb eines Mitgliedstaats dieselben Regelungen für alle Dienstleistungserbringer gelten.
  • Die GMK hat ferner erhebliche Zweifel an der Praktikabilität der vorgesehenen Überwachung eines Dienstleisters durch seinen Herkunftsstaat und hält höhere Kosten für sicher.

3. Patientenmobilität

Die GMK erkennt in Anbetracht der zunehmenden Mobilität der Bürgerinnen und Bürger auf europäischer Ebene das Bemühen der Europäischen Kommission an, den wichtiger werdenden Zugang zur gesundheitlichen Versorgung jenseits der Grenzen weiter zu verbessern.

Die GMK begrüßt die bisherigen Aktivitäten der Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten auf regionaler Ebene, insbesondere auch im Bereich der Euregios, die insbesondere folgende Ziele verfolgen:

  • Verkürzung der Wege- und Wartezeiten und Optimierung der Versorgungsqualität, insbesondere in unmittelbarer Nähe der Grenzen
  • Effiziente Nutzung der Ressourcen in den Gesundheitssystemen durch partnerschaftliche Planung und Nutzung von Angeboten (z.B. hoch entwickelte technische Leistungen, Rettungsdienste u.a.).

Sie unterstützt weitere Modellvorhaben in den grenznahen Regionen, die Förderung des Informations- und Erfahrungsaustauschs, insbesondere im Hinblick auf die im Mai 2004 hinzugekommenen Mitgliedstaaten und den verstärkten Austausch vertrauensbildender Maßnahmen zwischen den Akteuren. Die GMK begrüßt ferner, dass der High-Level-Reflection-Prozess Ansätze zur grenzüberschreitenden Gesundheitsversorgung zwischen den Mitgliedsstaaten aufgegriffen hat.

Die Diskussion um die Ausweisung Europäischer Referenzzentren wird die GMK aktiv begleiten und hebt hervor, dass die Kriterien zur Ausweisung an den Zielen der Qualitätssicherung und der effektiven Ressourcenverwendung orientiert sein müssen. Die partnerschaftliche Nutzung von Ressourcen im Gesundheitssystem darf allerdings nicht dazu führen, dass einzelne Mitgliedstaaten auf notwendige Investitionen für einen angemessenen Ausbau eigener Kapazitäten verzichten, um stattdessen zu Lasten besser ausgestatteter Mitgliedstaaten deren Kapazitäten in übermäßigem Umfang zu nutzen.

4. Gesundheitspolitische Strategie der EU

  • Die für das Gesundheitswesen zuständigen Ministerinnen und Minister, Senatorinnen und Senatoren der Länder werden als Hauptverantwortliche für die Gesundheitspolitik die Kommission aktiv unterstützen, die gemeinschaftliche Gesundheitspolitik in einem engen Dialog fortzuentwickeln.
  • Die GMK würdigt den im Juli 2004 durch den ehemaligen Kommissar Byrne initiierten Reflexionsprozess "Gesundheit für alle ermöglichen" und begrüßt die Ankündigung der Kommission, die Europäische Gesundheitsstrategie auf Basis der erfolgten Konsultation zum Reflexionsprozess weiterzuentwickeln. Sie befürwortet, dass mit dem Vorschlag der Kommission für ein gemeinsames Aktionsprogramm Gesundheit und Verbraucherschutz vom 06.04.05 beide Bereiche künftig in einer abgestimmten Strategie zusammengefasst werden sollen.
  • Die GMK unterstützt die Absicht der Kommission, die Gesundheitsförderung und die Prävention in die künftige Gesundheitsstrategie einzubinden. Die GMK regt an, den Bereich der verhaltensbedingten Gesundheitsschädigungen wie Übergewicht, Bewegungsmangel sowie Alkohol- und Tabakkonsum stärker zu berücksichtigen und in die Entwicklung von Strategien zur Verbesserung der Gesundheit einzubeziehen. Dies gilt insbesondere für Kinder und Jugendliche. Die GMK weist jedoch darauf hin, dass sie der Wirksamkeit EU-weiter Aufklärungskampagnen in Anbetracht der sehr unterschiedlichen Traditionen in den Mitgliedstaaten in Bezug auf Ernährungsgewohnheiten und Art und Umfang des Alkoholkonsums skeptisch gegenüber steht und hier im Interesse einer gezielten Ansprache der jeweiligen Bevölkerung primär eine Aufgabe der Mitgliedstaaten und der Regionen sieht.
  • Die GMK stellt fest, dass zunehmend Bestimmungen mit weitreichenden Auswirkungen auf die Ernährung auf EU-Ebene beschlossen werden. Die GMK betont, dass bei Angebot und Deklarierung von Lebensmitteln verstärkt ernährungsphysiologische Gesichtspunkte berücksichtigt werden sollten. Bei Projekten im Zusammenhang mit Gesundheit und Ernährung sollte eine verstärkte Verknüpfung mit der Wissenschaft stattfinden. Durch vergleichende Recherchen können erfolgreiche Strategien in den einzelnen Mitgliedstaaten und Regionen erkannt und im Rahmen von "best-practice" auf andere übertragen werden.
  • Die GMK hält es angesichts der von Suchterkrankungen ausgehenden immensen Belastungen sowohl für die Betroffenen selbst als auch für die Sozial- und Gesundheitssysteme für notwendig, die Drogenstrategie der EU eng mit der Gesundheitsstrategie zu verzahnen.
  • Angesichts der besorgniserregenden Ausbreitung der HIV-Infektion insbesondere in den neuen Mitgliedstaaten begrüßt die GMK das Gesamtkonzept der Kommission zur Intensivierung von gemeinsamen Maßnahmen zur Bekämpfung von HIV/AIDS. Handlungsbedarf besteht insbesondere im Hinblick auf die weitere Verbesserung von Koordination, Vernetzung, Zusammenarbeit und Informationsaustausch.
  • Dies gilt ebenfalls für andere übertragbare Krankheiten einschließlich bioterroristischer Gefährdungslagen. Die GMK erachtet es darüber hinaus für notwendig, rechtzeitig Maßnahmen zur Vorbereitung auf eine Influenzapandemie zu treffen und die Entwicklung eines wirksamen Impfstoffs sowie den Aufbau von Kapazitäten für eine rasche Impfstoffversorgung der Bevölkerung zu fördern.
  • Im Rahmen der Gesundheitsstrategie wird insbesondere im Hinblick auf die zunehmende Alterung der europäischen Gesellschaften der Aspekt der Nicht-Heilbarkeit einer Krankheit und ihrer Folgen vermisst. Deshalb sollte die gesellschaftliche Verpflichtung für chronisch Kranke und Behinderte gesehen und in die gesundheitspolitische Betrachtung eingeschlossen werden.
  • Die GMK begrüßt den im Juni 2004 von der Kommission vorgelegten Aktionsplan Umwelt und Gesundheit 2004-2010, hält bei seiner weiteren Ausgestaltung jedoch eine stärkere Beteiligung und Mitwirkung der Mitgliedstaaten für erforderlich, damit nationalen Interessen adäquat Rechnung getragen wird. Hinsichtlich der Umsetzung des Aktionsplans Umwelt und Gesundheit wird darauf zu achten sein, dass die Schaffung neuer Strukturen und Berichtspflichten vermieden wird.

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